??環(huán)保稅法來(lái)了

??8月29日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議初次審議了環(huán)境保護(hù)稅法草案。

??這也使得環(huán)境保護(hù)稅法草案成為落實(shí)稅收法定原則提出之后，首部提交全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議的稅法草案。

??按照“稅負(fù)平移”的原則進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅、允許地方上浮應(yīng)稅污染物的使用稅額和暫不對(duì)二氧化碳征稅、建立環(huán)境保護(hù)稅征管協(xié)作機(jī)制——財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在作草案說(shuō)明時(shí)指出，立法總體考慮了上述三方面因素。

??中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文近日在接受記者采訪時(shí)稱，環(huán)境保護(hù)稅不僅對(duì)于促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化環(huán)保具有重要作用，其“清費(fèi)立稅”的舉措，還是優(yōu)化稅制、優(yōu)化稅種布局的新開(kāi)端，對(duì)于稅收體系的完善及稅制結(jié)構(gòu)的健全具有重要意義。

??排污費(fèi)長(zhǎng)期存在三方面問(wèn)題

??1979年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》正式確立了排污費(fèi)制度，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法延續(xù)了這一制度。2003年國(guó)務(wù)院公布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》對(duì)排污費(fèi)征收、使用的管理作了規(guī)定。

??據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年至2015年，全國(guó)累計(jì)征收排污費(fèi)2115.99億元，繳納排污費(fèi)的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶累計(jì)500多萬(wàn)戶。2015年征收排污費(fèi)173億元，繳費(fèi)戶數(shù)28萬(wàn)戶。

??排污費(fèi)制度對(duì)于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問(wèn)題。

??記者注意到，國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部提供的參閱資料披露，排污費(fèi)主要存在以下三方面問(wèn)題

??征收標(biāo)準(zhǔn)低于污染治理成本。2014年，國(guó)家將污水和廢氣中主要污染物的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分別提高至1.4元和1.2元，并對(duì)5項(xiàng)主要重金屬污染物以每污染當(dāng)量1.4元的標(biāo)準(zhǔn)單獨(dú)計(jì)征，但仍遠(yuǎn)低于污水和廢氣每污染當(dāng)量2.46元和2.1元的治理成本。

??行政干預(yù)仍然存在。相當(dāng)一部分地區(qū)重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕環(huán)境保護(hù)，劃定“無(wú)費(fèi)區(qū)”“企業(yè)寧?kù)o日”等，不許征收排污費(fèi)。

??環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)依賴排污費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。從各級(jí)環(huán)保部門看，省級(jí)部門經(jīng)費(fèi)保障狀況相對(duì)較好，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)能夠得到保障，但環(huán)境管理等業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、能力建設(shè)資金依賴排污費(fèi)。市級(jí)部門經(jīng)費(fèi)保障依賴排污費(fèi)程度較高，行政在編人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)基本能夠保障，但經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)偏低，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、能力建設(shè)資金缺口較大；財(cái)政資金能夠安排部分事業(yè)單位人員基本支出，對(duì)自收自支單位的經(jīng)費(fèi)不能保障?？h級(jí)部門經(jīng)費(fèi)保障情況較差，嚴(yán)重依賴排污費(fèi)，尤其是中西部地區(qū)，由于財(cái)力不足，“以收定支”即根據(jù)排污費(fèi)收入確定環(huán)保部門年度預(yù)算支出的現(xiàn)象十分普遍。

??為了解決這些問(wèn)題，有必要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。

??“為實(shí)現(xiàn)排污費(fèi)制度向環(huán)境保護(hù)稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，草案根據(jù)現(xiàn)行排污費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置稅目，將排污費(fèi)的繳納人作為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，將應(yīng)稅污染物排放量作為計(jì)稅依據(jù)，將現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限?！睒抢^偉解釋說(shuō)。

??環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅后，征收部門由環(huán)保部門改為稅務(wù)部門，同時(shí)又離不開(kāi)環(huán)保部門的配合，為此，草案對(duì)征管分工協(xié)作機(jī)制作了規(guī)定。草案第十五條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺(tái)和機(jī)制。

??授權(quán)立法賦予地方適當(dāng)權(quán)限

??考慮到各地情況差異較大，允許地方以《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額。這是草案重點(diǎn)解決的一個(gè)突出問(wèn)題。

??按照2014年9月國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已于2015年6月底前，將大氣和水污染物的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別調(diào)整至不低于每污染當(dāng)量1.2元和1.4元，即在2003年基礎(chǔ)上上調(diào)1倍。

??其中有7個(gè)省、直轄市調(diào)整后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于通知規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，北京調(diào)整后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的8至9倍；天津調(diào)整后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的5至7倍；上海分三步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的3至6.5倍；江蘇分兩步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的3至4倍；河北分三步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的2至5倍；山東分兩步將大氣污染物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的2.5至5倍；湖北分兩步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的1至2倍。

??草案以現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限，規(guī)定：大氣污染物稅額為每污染當(dāng)量1.2元；水污染物稅額為每污染當(dāng)量1.4元；固體廢物按不同種類，稅額為每噸5元至1000元；噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，稅額為每月350元至11200元。同時(shí)，兼顧目前部分省、直轄市上調(diào)了排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)且有的省、直轄市收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高的情況，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，可以在《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額，報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)決定，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

??“作為中央提出落實(shí)稅收法定原則之后第一部提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的稅法，環(huán)保稅法應(yīng)該堅(jiān)持稅收法定原則。但是，環(huán)保問(wèn)題又具有較強(qiáng)的地方性，因此在堅(jiān)持稅收法定原則前提下，通過(guò)授權(quán)立法賦予地方適當(dāng)權(quán)限。同時(shí)，必須是由地方人大而不是地方政府來(lái)行使地方稅收立法權(quán)。因此從這方面來(lái)看，這種授權(quán)與之前的授權(quán)完全不同?！笔┱闹赋?。

??草案的這一內(nèi)容，在全國(guó)人大常委會(huì)分組審議期間也備受關(guān)注。

??全國(guó)人大常委會(huì)委員尹中卿指出，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題具有較強(qiáng)的地方性、階段性，各個(gè)地方、不同發(fā)展階段情況千差萬(wàn)別。為了統(tǒng)籌考慮各地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和生態(tài)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，充分發(fā)揮地方政府治理環(huán)境的積極性，環(huán)境保護(hù)稅法不僅要全面貫徹落實(shí)稅收法定原則，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限。

??“環(huán)境保護(hù)稅的稅收基本要素及其基準(zhǔn)水平應(yīng)當(dāng)由法律來(lái)規(guī)定。要在堅(jiān)持稅收法定原則的前提下，通過(guò)授權(quán)立法賦予國(guó)務(wù)院和地方人大適當(dāng)權(quán)限，通過(guò)制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)，因地制宜、因時(shí)制宜制定實(shí)施細(xì)則，保證環(huán)境保護(hù)稅法得到有效實(shí)施?！币星湔f(shuō)。

??二氧化碳暫不納入征稅范圍

??各方面爭(zhēng)議較大的對(duì)二氧化碳征收環(huán)境保護(hù)稅問(wèn)題，暫不納入征收范圍——這是草案解決的另一個(gè)突出問(wèn)題。

??事實(shí)上，我國(guó)二氧化碳的排放量，早在幾年前就已經(jīng)達(dá)到一個(gè)比較高的數(shù)值。資料顯示，2000年至2010年，我國(guó)二氧化碳排放占比由12.9%提高到約23%,人均二氧化碳排放量在2011年已超過(guò)世界平均水平。

??中美兩國(guó)于2014年11月12日共同發(fā)布的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》提到，中國(guó)計(jì)劃在2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰。

??未來(lái)向低碳能源轉(zhuǎn)型和溫室氣體減排已是大勢(shì)所趨。而這些年，針對(duì)二氧化碳排放征稅的討論，也一直在持續(xù)。

??有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行征稅以保護(hù)環(huán)境，但也有觀點(diǎn)擔(dān)心征稅會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。最終，對(duì)于這一各方面爭(zhēng)議比較大的“對(duì)二氧化碳征收環(huán)境保護(hù)稅問(wèn)題”，草案決定“暫不納入征收范圍”。

??是否對(duì)二氧化碳作出征稅的規(guī)定，在國(guó)際上也未達(dá)成共識(shí)。施正文指出，全球?qū)Υ诉€沒(méi)有整體方案，事實(shí)上，其他國(guó)家開(kāi)征碳稅的也很少。

??根據(jù)2012年底經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱OECD）環(huán)保稅收數(shù)據(jù)庫(kù)的最新數(shù)據(jù)（涉及33個(gè)OECD國(guó)家和14個(gè)非OECD國(guó)家），國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部組織課題組對(duì)環(huán)境保護(hù)稅（費(fèi)）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究。在本次研究涉及的47個(gè)國(guó)家中，截至2012年底，對(duì)二氧化碳排放征稅的有8個(gè)國(guó)家，其中OECD國(guó)家5個(gè)、非OECD國(guó)家3個(gè)。

??施正文認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家在減少二氧化碳排放方面承擔(dān)得較少，在這種情況下，我國(guó)率先開(kāi)征碳稅，可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不利。

??中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文表示，我國(guó)現(xiàn)階段還是發(fā)展中國(guó)家，處在工業(yè)化過(guò)程中，二氧化碳排放難以避免，這也是需要付出的發(fā)展代價(jià)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，二氧化碳排放應(yīng)該征稅，但何時(shí)開(kāi)征還是要根據(jù)國(guó)情需要作出考量。

??施正文同樣認(rèn)為，草案現(xiàn)在沒(méi)有對(duì)二氧化碳進(jìn)行征稅，但并不代表以后不征，因此，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)稅法中對(duì)未來(lái)擬擴(kuò)大的征稅范圍作出宣示性規(guī)定，為未來(lái)改革提供立法依據(jù)，可以在草案第二條中增加規(guī)定第二款“對(duì)二氧化碳等的征稅，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，通過(guò)修訂本法的方式來(lái)規(guī)定”。